经济日报一周5篇报道聚焦《中国制造2025》热点问题，都说啥（一）

2017-08-16

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《中国制造2025》从发布实施至今已逾两年，进展是否符合预期？国家制造强国建设战略咨询委员会委员、中国工程院制造业研究室主任屈贤明接受记者采访时表示，总体进展基本符合预期，主要表现为两点，一是中国与美、德、日等处于第一和第二方阵的制造强国的差距在缩小，二是围绕《中国制造2025》的五大工程已全面启动、初战告捷。

“《中国制造2025》‘1+X’规划体系发布之快、工作推动速度之快、各地政府与企业协会响应之积极都是符合预期的。可以说，《中国制造2025》已成为中国参与新一轮工业革命全球竞争合作的标志性符号。”工信部规划司副司长李北光说。

迅速形成规划体系

“什么是《中国制造2025》？是动员全社会力量、力争到2025年中国制造业进入强国行列的行动纲领，是中国制造强国战略第一个十年行动纲领。”屈贤明说。

2015年5月19日，国务院正式印发《中国制造2025》。目前，“1+X”规划体系顶层设计基本完成。形成了以《中国制造2025》为引领，制造业创新中心、智能制造、工业强基等5个重大工程实施指南，发展服务型制造、质量品牌提升等2个专项行动指南，信息产业、制造业人才等4个发展规划指南共11个专项规划以及2个标准化和质量提升规划为骨干，重点领域技术路线图、工业“四基”发展目录等绿皮书为补充，各地抓落实的配套文件为支撑的横向联动、纵向贯通、各方面协同的政策体系。

“与德国‘工业4.0’相比，《中国制造2025》已上升为国家战略。”李北光坦言，《中国制造2025》发布后，国家制造强国建设领导小组已召开4次会议来部署重点工作，并召开了若干专题会议来推进工作。因此《中国制造2025》整体推进速度非常快，从中国工程院历时两年多的重大课题变成《中国制造2025》规划，又迅速形成了“1+X”规划体系，并构建起政策保障来一项一项重点落实。

工信部赛迪研究院装备工业研究所所长左世全表示，各地也积极落实《中国制造2025》，制定了相应的规划政策，多个“中国制造2025”示范城市（群）成立。两年来，从国家到地方对制造业的重视程度明显提高，制造业供给质量和创新能力提升取得积极进展，制造业转型升级速度进一步加快。

据李北光介绍，目前工信部统筹各地工业发展基础和产业布局，已批复同意宁波等12个城市和苏南5市、珠江西岸、长株潭、郑洛新等4个城市群为“中国制造2025”试点示范城市（群）。各试点城市（群）在创新体系建设、智能制造、绿色制造等方面进行了大胆探索，结合本地实际推出了一系列创新举措，在转型升级新路径新模式上做出了有益尝试。

“《中国制造2025》的实施情况符合预期，而国际对其的关注超出预期。美、德等国都将其视为中国建设制造强国、提升自主创新能力的路径。”左世全说。

重大工程全面启动

《中国制造2025》提出了五大工程，包括制造业创新中心建设工程、强化基础工程、智能制造工程、绿色制造工程和高端装备创新工程。目前，五大工程已全面启动，并取得初步成效。

“在五大工程中，智能制造工程成效最为显著，智能转型已成为各行业尤其是骨干企业的实际行动。”左世全介绍说，首批109个智能制造试点示范项目智能化改造后生产效率平均提高30%以上，最高达到2倍以上；运营成本平均降低20%以上，最高降低60%。探索形成了一批较成熟、可复制、可推广的智能制造新模式，在技术标准方面研究制定了数字化工厂参考模型等一批关键的标准，初步建立了智能制造标准体系的架构。

同时，首家国家制造业创新中心——动力电池创新中心已挂牌成立，增材制造、工业机器人创新中心进入创建阶段，各地区相继培育建立了35家省级制造业创新中心。制造业与互联网融合不断深化，制造业重点行业骨干企业互联网“双创”平台普及率达到59.6%。企业创新主体地位更加突出，国家技术创新示范企业和企业国家重点实验室分别达到425家和171家。

“对创新资源的整合，要靠制造业创新中心联合攻关。我们鼓励省级制造业创新中心升级为国家制造业创新中心，一个领域的国家级制造业创新中心我们只选一家，这一家一定是水平最高的，要避免重复建设。而且省与省之间的创新中心也会联合起来，形成创新网络。”李北光说。

两年来，工信部还安排了工业强基工程47个方向61个项目，推动工业基础能力稳步增强。核心基础零部件研发制造取得新进展，如高端航空紧固件等一批产品打破了完全依赖进口的局面。

突破一批关键基础材料技术，如高标准轴承钢材料形成了整套具有自主知识产权的核心技术。若干先进基础工艺获得重要进步，如超超临界火电机组不锈钢管实现产业化。产业技术基础不断夯实，如数控机床、新材料等重点领域累计发布1.1万余项国家和行业标准，第四代移动通信等97项提案成为国家标准。

规模扩张仍待改变

李北光表示，总体来看，实施《中国制造2025》两年来取得了积极成效，为支撑制造业企稳回升、提升制造业能力水平发挥了积极作用，为实现经济发展新旧动能转换做出了重要贡献。

《中国制造2025》确定的十大产业领域涌现出一大批重大成果：中国标准动车组取得突破并开始试运行，高精度数控齿轮磨床、数控冲压生产线等产品跻身世界先进行列；ARJ21-700新型涡扇支线客机投入商业运营，C919大型客机成功首飞，长征五号大型运载火箭、全球首颗量子卫星发射成功。

左世全强调，与以往发展制造业的方式不同，《中国制造2025》更注重基础能力和产业生态建设，这也恰恰是很多外媒对《中国制造2025》的评价。

“我们要加快巩固已有的技术优势，发挥我们的市场规则和制度优势。但要注意的是，我们还要长期面对西方发达国家在技术创新、规则制定等方面的优势，不要为取得的一点成绩沾沾自喜。要冷静地看到，我们和制造强国的差距还很大，《中国制造2025》才刚刚实施两年。”李北光坦言。

屈贤明分析说，从目前的综合数据统计分析来看，中国与美、德、日等处于第一和第二方阵的制造强国的差距在缩小，但主要是规模扩张带来的效果。虽然中国制造业扩张速度在降低，反映创新和绿色制造水平的持续发展指数增长可喜，但质量效益和结构优化的指数增长缓慢。总体看，要彻底改变我国制造业的发展方式，还需继续努力。

“随着《中国制造2025》推进，从规模扩张向质量扩张的转变过程一定会支撑制造业进一步发展，这是长期向好的态势。但是目前，中国制造的规模扩张还没有得到根本改变，还必须进行体制机制的深度变革，扎实打好基础，道路还很漫长。”李北光强调。

同时，屈贤明坦言：“五大工程进展差异很大，总体看是智能制造很热、工业强基工程和创新中心建设工程推进很难。这和我们当初的预期是一致的，面对这些困难和挑战，我们必须下更大的决心，做更大的努力。”

屈贤明进一步指出，两年来的实践证明，要建设制造强国，必须彻底转变发展方式，解决四大难点，包括提高创新能力，从主要是跟踪式的模仿创新转变为并行乃至引领的创新模式；解决核心基础零部件和关键基础材料发展滞后的问题，夯实制造业的发展基础；解决质量问题突出、经济效益差的问题，从中低端走向中高端；大力降低能源、材料消耗，降低废弃物排放。

《中国制造2025》的目标是要推动中国制造向中国创造转变、中国速度向中国质量转变、中国产品向中国品牌转变。“由中国速度向中国质量转变的步伐在加快，但从中国制造向中国创造转变、中国产品向中国品牌转变这两个方面不是两三年就能全面实现的，还需要体制机制的创新，需要从需求出发的技术创新，需要标准和客户认可度的提升，更需要付出长久的努力。”左世全说。

有外媒表示担忧，《中国制造2025》就是要在高端产业中让中国技术取代外国技术，让中国制造取代外国制造，并提高中国高科技企业在全球范围内的竞争力。

为什么要在高端产业中发展自己的核心技术？真的是要取代外国技术吗？针对这些问题，记者采访了政府官员和业内专家。

不可能替代所有外国制造

“一些国外媒体认为《中国制造2025》就是要进行进口替代，这是存在误读和误解的。”工信部规划司副司长李北光在接受《经济日报》记者采访时表示，我国还是发展中国家，对于先进技术和产品都有极大的需求，制定实施《中国制造2025》旨在加快推进中国工业转型升级，开展自主创新、发展高端制造业也是为了满足我国经济发展、改善民生、保障国家安全的需要。

针对外媒“中国技术要取代外国技术”的声音，国务院发展研究中心产业经济研究部研究员许召元分析说，《中国制造2025》主要是强调发展高端制造业，而与这一战略目标对标的正是美、日、德这些以高附加值、高端产业为主的发达国家，因此一些外国媒体会宣称中国是要在高端产业中替代外国制造。

“外媒有些多虑了，任何一个国家都不可能垄断或替代所有的高技术行业。”许召元说，从世界主要发达国家的经验看，后发展起来的国家普遍都要遵循产业升级、不断扩大高端产业比重的路径，而在这一过程并没有对世界制造业格局产生重大影响。比如日本、韩国和德国在制造业追赶、崛起的过程中，并没有对美国制造产生完全替代作用。

换言之，《中国制造2025》的实施，肯定会促进部分行业实现进一步的技术突破，发展出中国自己的高端技术，也会对其他国家的高端产业产生一定的竞争，但各国都有自己的优势产业，不可能出现哪个国家制造业完全替代外国制造的情况。

今年以来，德国的墨卡托中国研究中心、中国欧盟商会、美国商会等一些国际组织纷纷发表了针对《中国制造2025》的研究报告。对此，李北光强调说，报告所提及的相关行业国内市场占有率等《中国制造2025》相关发展指标，都是援引制造强国战略咨询委员会编制的研究报告，是预测性的，主要起引导作用。而且，战略咨询委员会是专家学者、企业高管等组成的研究咨询机构，在发布路线图时已声明，上述指标是预测性的，不具有约束作用，更不是政府行为。

不会带来不公平

《中国制造2025》发布后，还有说法认为，中国会对国内企业加大投资力度，对外资企业带来不公平。对此，李北光坦言，实施《中国制造2025》两年多来，一直对内外资企业均采用相同标准，一视同仁。2017年1月，国务院发布通知，外商投资企业和内资企业同等适用《中国制造2025》战略政策措施。

比如，在组建制造业创新中心方面，国家动力电池创新中心与加拿大西安大略大学共建联合实验室，国家增材制造创新联盟已有3家海外成员单位；在智能制造方面，南通中远川崎船舶工程有限公司的“船舶制造智能车间试点示范”被列为智能制造试点示范项目。

李北光补充说，C919就是中外企业合作的典范，其发动机、航电、飞控系统来自多个欧美合资或独资公司，供应商包括美国通用电气公司和霍尼韦尔公司等，其中一级供应商中的国际企业就有十几家，二级和三级供应商更是多达数百家。 

“质疑‘只扶持本土企业，对外资企业带来压力’的观点有误读误解，也有主观臆断、故意曲解。”赛迪智库规划研究所所长乔标分析说，表面上看，这是对我国制造业发展战略的关注，实质上是利用国际话语霸权，对我国制造业发展施加压力，甚至挑起外资企业的不满情绪，降低我国制造业发展环境的吸引力。进一步分析可知，欧美国家对《中国制造2025》的质疑，主要就是担心我国高端制造业的崛起，会抢占国际市场。

需要说明的是，目前发达国家的很多高技术及其产品对我国是实行严格限制和出口禁运的。“核心技术受制于人是我国制造业大而不强的症结所在。”乔标认为，不解决这一难题，不仅传统产业的改造提升成为一句空话，战略性新兴产业发展也将缺少根基，而《中国制造2025》的出发点就是要依靠自主创新来解决我们发展的短板问题，满足不断升级的国内市场对产品的需求。

将给中外市场带来巨大商机

乔标坦言，任何一个国家都愿意提高自己装备的质量和水平，这是无可非议的，但关起门来提高自己装备的质量和水平，在全球化的条件下等于是闭门造车，是达不到应有目的的。

“我国正在积极推进‘中国制造2025’，为各国企业提供广阔的市场机遇和合作前景。”李北光表示，《中国制造2025》发布后，中国与一些国家开展了积极的交流合作。比如，就《中国制造2025》与德国“工业4.0”建立了合作机制，取得了积极成效。

不过，由于成本等原因，欧美发达国家的优势和重点主要还是在高端制造业领域，我国制造业从中低端向中高端发展还需要一个过程。李北光透露，在今后一个时期内，我国与美日等制造业强国仍将保持互补关系，已经形成的全球产业分工格局和竞争态势短期内很难出现颠覆性改变。

可以肯定的是，中国市场在追求产品质量和装备提升方面，自身的水平提高了，也必然会促进世界市场的扩大。乔标分析说，一方面，《中国制造2025》的实施会给中外企业带来巨大的市场机遇。中国企业要提高产品制造的质量，必须提高工艺水平、装备水平，在这个提高过程中，就需要跟发达国家合作，也会有更多的国外装备制造产品和技术进入中国的市场。

另一方面，随着《中国制造2025》的实施，会有更多的中外企业在装备技术领域加强合作。中国是全球最大的消费市场，也是最大的先进技术应用市场，而国外的装备要进入中国的市场，必须把产品当地化。比如美国的通用现在在中国已经占了17%的市场份额，它就是按照中国的道路状况、气候条件等进行了改造，市场份额才得到不断的扩大。

李北光表示，《中国制造2025》的发布和实施，绝不是“不买国外产品”，也不是“替代外国制造”。相反，中国在推行《中国制造2025》的过程中，会始终秉承开放发展、合作共赢的理念，与更多外国企业开展合作，为企业间的务实合作创造良好环境。

《中国制造2025》实施两年来，一些国外机构和媒体有一些质疑。其中，中国欧盟商会发布了一份名为《中国制造2025：产业政策对弈市场力量》的报告，认为相关政策与市场化改革背道而驰。那么，《中国制造2025》真的对产业干预过多了吗？

“这是对《中国制造2025》及相关政策的曲解和误读，应该说是引导市场更为准确。”工信部规划司副司长李北光接受记者采访时表示，党的十八届三中全会明确提出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。未来，我国仍将坚持市场化的改革方向，这也是制定实施《中国制造2025》及相关政策措施的出发点。

工信部赛迪研究院装备工业研究所所长左世全认为，《中国制造2025》的产业政策是必要的，是对以企业为主体的市场进行引导，而不是包办。比如关键共性技术的创新、高端装备的突破以及制造业整体水平的提升，都不是某一个企业可以实现的。在我国制造业从大向强迈进过程中，国家和地方政府要发挥好引导和推进作用。

“修复”市场失灵地带

国家制造强国建设战略咨询委员会委员、中国工程院制造业研究室主任屈贤明向记者指出，我国发展经济的国策是主要依靠市场来优化资源配置，这也是实施《中国制造2025》的基本准则。但是当前制造业仍存在一些突出问题，比如共性技术缺失问题、基础薄弱问题，单靠市场机制解决不了，存在一些市场机制失灵地带，必须发挥好政府的引导作用。

哪里是市场失灵地带？李北光为记者画了一张图，制造创新流程分为3个阶段：第一个阶段是基础研究阶段，这个阶段资金投资高；第二个阶段是企业产业化阶段，这个阶段资金涌入更多；第三个阶段是中间实验阶段，即实验室生产和生产原型能力阶段，这个阶段正是市场失灵地带，也叫“缺失的中间带”，需要政府的力量。

“我国规模以上工业企业资产总计已超过100万亿元，这样庞大的市场和高度市场化的领域，政府无法干预也干预不了。但是在某些前瞻性领域，比如高端装备领域等，就要发挥好政府的作用。有效市场的出现离不开有为政府，政府的引导作用不可替代。只有更好发挥政府的引导作用，才能更好发挥市场配置资源的作用。”李北光说。

“《中国制造2025》的九大任务和五大工程都是要解决共性问题。什么是共性问题？就是那些单靠一个企业、一个行业甚至一个市场解决不了的问题。”李北光解释说，比如《中国制造2025》的五大共性问题分别是创新、质量、绿色、结构和人才，这五大问题完全依靠市场是解决不了的，需要政府来引导，因此五大工程正是围绕这五大共性问题来设计。

引导产业发展是通行做法

“政府制定重大产业政策引导产业发展是世界主要制造大国的通行做法，尤其对于追赶型国家而言。近年来，在新一轮科技革命与产业变革孕育兴起的大背景下，各国无不选择通过推动技术创新应用，巩固和提升制造强国的优势地位。”左世全说。

国务院发展研究中心产业经济研究部研究室主任许召元向记者介绍说，在制定产业政策引导产业发展方面，近代比较成功的代表性国家是日本和韩国。其中，日本在上世纪50年代初期重点支持煤炭、钢铁、电力、造船等重化工业，50年代后期重点支持化纤、石化、电子、机械等产业，70年代后开始支持半导体、集成电路、电子计算机、飞机等高技术产业。韩国在上世纪60年代重点支持钢铁、机械、电子、纤维行业，70年代重点支持石油、化学等重化工业，80年代重点支持高新技术产业。

发达国家不“干预”市场吗？事实上，近年来，发达国家制定产业政策更为普遍。据许召元介绍，2012年2月，美国发布《先进制造业国家战略计划》，正式将促进先进制造业发展提升为国家战略。截至2015年6月，美国已先后成立了5家制造业创新研究所。2011年前后，欧盟主要成员国也相继发布了本国的“再工业化”战略，如英国颁布了《强劲、可持续和平衡增长之路》报告，确定了航空、建筑等11个行业作为关键发展领域；德国在“工业4.0”之前，早在2010年7月就发布“高技术战略2020”，将气候/能源等10个项目列为全力支持发展的计划。

“还应看到，目前，发达国家的一些技术和产品对中国实行严格限制、出口禁运，制定实施《中国制造2025》就是要加快推进中国工业转型升级，满足市场需要。”李北光说。

政府应该做什么

许召元认为，《中国制造2025》的实施已经和以前的产业政策方式有所调整，转向更多依靠功能性产业政策或普惠产业政策，而不是直接支持企业或产业。例如，《中国制造2025》更多支持创新中心、研发能力、技术改造等投资，不同所有制企业、不同类型企业都可以申请享受，并没有直接对企业或者市场产生“干预”。此外，在资金投入中更多采用产业基金形式，由市场机构发现投资机会，政府资金只作为补助或跟投方。

“政府的力量要放在产业化前端。我们制定《中国制造2025》分省份指南时也在引导地方政府不干预市场，而是立足打造生态体系，为创新主体提供外部支撑。我国恰恰反对干预产业化进程，不去要求企业具体生产某个产品，充分竞争的领域要让市场自己去配置资源。”李北光说。

政府应该做什么？李北光认为“应该建好平台”：平台首先要“平”，要开放、不能有“栅栏”，要针对共性技术，要对内资外资都开放；其次要“高”，要瞄准行业核心技术、关键共性技术，对战略性、前瞻性领域提前布局，解决市场失灵问题；第三还要“通”，工信部、发改委、科技部等部门的各种技术平台都要融通联合、协同创新，从而搭建起更大平台。

“现在，广东东部地区、浙江、江苏、山东等工业大省已经把主要精力放在建平台上了，也开始提前布局战略性、前瞻性领域。但一些西部地区还是更注重产业化和占有率。”李北光坦言。

但屈贤明也提醒说，在引导调控过程中，要警惕一些政府干预的不良苗头。他建议，以中央财政为杠杆来撬动更多社会资金，让更多企业受惠；出台更多普惠政策，特别是支持中小企业的政策。

《中国制造2025》从发布实施至今已逾两年，进展是否符合预期？国家制造强国建设战略咨询委员会委员、中国工程院制造业研究室主任屈贤明接受记者采访时表示，总体进展基本符合预期，主要表现为两点，一是中国与美、德、日等处于第一和第二方阵的制造强国的差距在缩小，二是围绕《中国制造2025》的五大工程已全面启动、初战告捷。

“《中国制造2025》‘1+X’规划体系发布之快、工作推动速度之快、各地政府与企业协会响应之积极都是符合预期的。可以说，《中国制造2025》已成为中国参与新一轮工业革命全球竞争合作的标志性符号。”工信部规划司副司长李北光说。

迅速形成规划体系

“什么是《中国制造2025》？是动员全社会力量、力争到2025年中国制造业进入强国行列的行动纲领，是中国制造强国战略第一个十年行动纲领。”屈贤明说。

2015年5月19日，国务院正式印发《中国制造2025》。目前，“1+X”规划体系顶层设计基本完成。形成了以《中国制造2025》为引领，制造业创新中心、智能制造、工业强基等5个重大工程实施指南，发展服务型制造、质量品牌提升等2个专项行动指南，信息产业、制造业人才等4个发展规划指南共11个专项规划以及2个标准化和质量提升规划为骨干，重点领域技术路线图、工业“四基”发展目录等绿皮书为补充，各地抓落实的配套文件为支撑的横向联动、纵向贯通、各方面协同的政策体系。

“与德国‘工业4.0’相比，《中国制造2025》已上升为国家战略。”李北光坦言，《中国制造2025》发布后，国家制造强国建设领导小组已召开4次会议来部署重点工作，并召开了若干专题会议来推进工作。因此《中国制造2025》整体推进速度非常快，从中国工程院历时两年多的重大课题变成《中国制造2025》规划，又迅速形成了“1+X”规划体系，并构建起政策保障来一项一项重点落实。

工信部赛迪研究院装备工业研究所所长左世全表示，各地也积极落实《中国制造2025》，制定了相应的规划政策，多个“中国制造2025”示范城市（群）成立。两年来，从国家到地方对制造业的重视程度明显提高，制造业供给质量和创新能力提升取得积极进展，制造业转型升级速度进一步加快。

据李北光介绍，目前工信部统筹各地工业发展基础和产业布局，已批复同意宁波等12个城市和苏南5市、珠江西岸、长株潭、郑洛新等4个城市群为“中国制造2025”试点示范城市（群）。各试点城市（群）在创新体系建设、智能制造、绿色制造等方面进行了大胆探索，结合本地实际推出了一系列创新举措，在转型升级新路径新模式上做出了有益尝试。

“《中国制造2025》的实施情况符合预期，而国际对其的关注超出预期。美、德等国都将其视为中国建设制造强国、提升自主创新能力的路径。”左世全说。

重大工程全面启动

《中国制造2025》提出了五大工程，包括制造业创新中心建设工程、强化基础工程、智能制造工程、绿色制造工程和高端装备创新工程。目前，五大工程已全面启动，并取得初步成效。

“在五大工程中，智能制造工程成效最为显著，智能转型已成为各行业尤其是骨干企业的实际行动。”左世全介绍说，首批109个智能制造试点示范项目智能化改造后生产效率平均提高30%以上，最高达到2倍以上；运营成本平均降低20%以上，最高降低60%。探索形成了一批较成熟、可复制、可推广的智能制造新模式，在技术标准方面研究制定了数字化工厂参考模型等一批关键的标准，初步建立了智能制造标准体系的架构。

同时，首家国家制造业创新中心——动力电池创新中心已挂牌成立，增材制造、工业机器人创新中心进入创建阶段，各地区相继培育建立了35家省级制造业创新中心。制造业与互联网融合不断深化，制造业重点行业骨干企业互联网“双创”平台普及率达到59.6%。企业创新主体地位更加突出，国家技术创新示范企业和企业国家重点实验室分别达到425家和171家。

“对创新资源的整合，要靠制造业创新中心联合攻关。我们鼓励省级制造业创新中心升级为国家制造业创新中心，一个领域的国家级制造业创新中心我们只选一家，这一家一定是水平最高的，要避免重复建设。而且省与省之间的创新中心也会联合起来，形成创新网络。”李北光说。

两年来，工信部还安排了工业强基工程47个方向61个项目，推动工业基础能力稳步增强。核心基础零部件研发制造取得新进展，如高端航空紧固件等一批产品打破了完全依赖进口的局面。

突破一批关键基础材料技术，如高标准轴承钢材料形成了整套具有自主知识产权的核心技术。若干先进基础工艺获得重要进步，如超超临界火电机组不锈钢管实现产业化。产业技术基础不断夯实，如数控机床、新材料等重点领域累计发布1.1万余项国家和行业标准，第四代移动通信等97项提案成为国家标准。

规模扩张仍待改变

李北光表示，总体来看，实施《中国制造2025》两年来取得了积极成效，为支撑制造业企稳回升、提升制造业能力水平发挥了积极作用，为实现经济发展新旧动能转换做出了重要贡献。

《中国制造2025》确定的十大产业领域涌现出一大批重大成果：中国标准动车组取得突破并开始试运行，高精度数控齿轮磨床、数控冲压生产线等产品跻身世界先进行列；ARJ21-700新型涡扇支线客机投入商业运营，C919大型客机成功首飞，长征五号大型运载火箭、全球首颗量子卫星发射成功。

左世全强调，与以往发展制造业的方式不同，《中国制造2025》更注重基础能力和产业生态建设，这也恰恰是很多外媒对《中国制造2025》的评价。

“我们要加快巩固已有的技术优势，发挥我们的市场规则和制度优势。但要注意的是，我们还要长期面对西方发达国家在技术创新、规则制定等方面的优势，不要为取得的一点成绩沾沾自喜。要冷静地看到，我们和制造强国的差距还很大，《中国制造2025》才刚刚实施两年。”李北光坦言。

屈贤明分析说，从目前的综合数据统计分析来看，中国与美、德、日等处于第一和第二方阵的制造强国的差距在缩小，但主要是规模扩张带来的效果。虽然中国制造业扩张速度在降低，反映创新和绿色制造水平的持续发展指数增长可喜，但质量效益和结构优化的指数增长缓慢。总体看，要彻底改变我国制造业的发展方式，还需继续努力。

“随着《中国制造2025》推进，从规模扩张向质量扩张的转变过程一定会支撑制造业进一步发展，这是长期向好的态势。但是目前，中国制造的规模扩张还没有得到根本改变，还必须进行体制机制的深度变革，扎实打好基础，道路还很漫长。”李北光强调。

同时，屈贤明坦言：“五大工程进展差异很大，总体看是智能制造很热、工业强基工程和创新中心建设工程推进很难。这和我们当初的预期是一致的，面对这些困难和挑战，我们必须下更大的决心，做更大的努力。”

屈贤明进一步指出，两年来的实践证明，要建设制造强国，必须彻底转变发展方式，解决四大难点，包括提高创新能力，从主要是跟踪式的模仿创新转变为并行乃至引领的创新模式；解决核心基础零部件和关键基础材料发展滞后的问题，夯实制造业的发展基础；解决质量问题突出、经济效益差的问题，从中低端走向中高端；大力降低能源、材料消耗，降低废弃物排放。

《中国制造2025》的目标是要推动中国制造向中国创造转变、中国速度向中国质量转变、中国产品向中国品牌转变。“由中国速度向中国质量转变的步伐在加快，但从中国制造向中国创造转变、中国产品向中国品牌转变这两个方面不是两三年就能全面实现的，还需要体制机制的创新，需要从需求出发的技术创新，需要标准和客户认可度的提升，更需要付出长久的努力。”左世全说。

有外媒表示担忧，《中国制造2025》就是要在高端产业中让中国技术取代外国技术，让中国制造取代外国制造，并提高中国高科技企业在全球范围内的竞争力。

为什么要在高端产业中发展自己的核心技术？真的是要取代外国技术吗？针对这些问题，记者采访了政府官员和业内专家。

不可能替代所有外国制造

“一些国外媒体认为《中国制造2025》就是要进行进口替代，这是存在误读和误解的。”工信部规划司副司长李北光在接受《经济日报》记者采访时表示，我国还是发展中国家，对于先进技术和产品都有极大的需求，制定实施《中国制造2025》旨在加快推进中国工业转型升级，开展自主创新、发展高端制造业也是为了满足我国经济发展、改善民生、保障国家安全的需要。

针对外媒“中国技术要取代外国技术”的声音，国务院发展研究中心产业经济研究部研究员许召元分析说，《中国制造2025》主要是强调发展高端制造业，而与这一战略目标对标的正是美、日、德这些以高附加值、高端产业为主的发达国家，因此一些外国媒体会宣称中国是要在高端产业中替代外国制造。

“外媒有些多虑了，任何一个国家都不可能垄断或替代所有的高技术行业。”许召元说，从世界主要发达国家的经验看，后发展起来的国家普遍都要遵循产业升级、不断扩大高端产业比重的路径，而在这一过程并没有对世界制造业格局产生重大影响。比如日本、韩国和德国在制造业追赶、崛起的过程中，并没有对美国制造产生完全替代作用。

换言之，《中国制造2025》的实施，肯定会促进部分行业实现进一步的技术突破，发展出中国自己的高端技术，也会对其他国家的高端产业产生一定的竞争，但各国都有自己的优势产业，不可能出现哪个国家制造业完全替代外国制造的情况。

今年以来，德国的墨卡托中国研究中心、中国欧盟商会、美国商会等一些国际组织纷纷发表了针对《中国制造2025》的研究报告。对此，李北光强调说，报告所提及的相关行业国内市场占有率等《中国制造2025》相关发展指标，都是援引制造强国战略咨询委员会编制的研究报告，是预测性的，主要起引导作用。而且，战略咨询委员会是专家学者、企业高管等组成的研究咨询机构，在发布路线图时已声明，上述指标是预测性的，不具有约束作用，更不是政府行为。

不会带来不公平

《中国制造2025》发布后，还有说法认为，中国会对国内企业加大投资力度，对外资企业带来不公平。对此，李北光坦言，实施《中国制造2025》两年多来，一直对内外资企业均采用相同标准，一视同仁。2017年1月，国务院发布通知，外商投资企业和内资企业同等适用《中国制造2025》战略政策措施。

比如，在组建制造业创新中心方面，国家动力电池创新中心与加拿大西安大略大学共建联合实验室，国家增材制造创新联盟已有3家海外成员单位；在智能制造方面，南通中远川崎船舶工程有限公司的“船舶制造智能车间试点示范”被列为智能制造试点示范项目。

李北光补充说，C919就是中外企业合作的典范，其发动机、航电、飞控系统来自多个欧美合资或独资公司，供应商包括美国通用电气公司和霍尼韦尔公司等，其中一级供应商中的国际企业就有十几家，二级和三级供应商更是多达数百家。 

“质疑‘只扶持本土企业，对外资企业带来压力’的观点有误读误解，也有主观臆断、故意曲解。”赛迪智库规划研究所所长乔标分析说，表面上看，这是对我国制造业发展战略的关注，实质上是利用国际话语霸权，对我国制造业发展施加压力，甚至挑起外资企业的不满情绪，降低我国制造业发展环境的吸引力。进一步分析可知，欧美国家对《中国制造2025》的质疑，主要就是担心我国高端制造业的崛起，会抢占国际市场。

需要说明的是，目前发达国家的很多高技术及其产品对我国是实行严格限制和出口禁运的。“核心技术受制于人是我国制造业大而不强的症结所在。”乔标认为，不解决这一难题，不仅传统产业的改造提升成为一句空话，战略性新兴产业发展也将缺少根基，而《中国制造2025》的出发点就是要依靠自主创新来解决我们发展的短板问题，满足不断升级的国内市场对产品的需求。

将给中外市场带来巨大商机

乔标坦言，任何一个国家都愿意提高自己装备的质量和水平，这是无可非议的，但关起门来提高自己装备的质量和水平，在全球化的条件下等于是闭门造车，是达不到应有目的的。

“我国正在积极推进‘中国制造2025’，为各国企业提供广阔的市场机遇和合作前景。”李北光表示，《中国制造2025》发布后，中国与一些国家开展了积极的交流合作。比如，就《中国制造2025》与德国“工业4.0”建立了合作机制，取得了积极成效。

不过，由于成本等原因，欧美发达国家的优势和重点主要还是在高端制造业领域，我国制造业从中低端向中高端发展还需要一个过程。李北光透露，在今后一个时期内，我国与美日等制造业强国仍将保持互补关系，已经形成的全球产业分工格局和竞争态势短期内很难出现颠覆性改变。

可以肯定的是，中国市场在追求产品质量和装备提升方面，自身的水平提高了，也必然会促进世界市场的扩大。乔标分析说，一方面，《中国制造2025》的实施会给中外企业带来巨大的市场机遇。中国企业要提高产品制造的质量，必须提高工艺水平、装备水平，在这个提高过程中，就需要跟发达国家合作，也会有更多的国外装备制造产品和技术进入中国的市场。

另一方面，随着《中国制造2025》的实施，会有更多的中外企业在装备技术领域加强合作。中国是全球最大的消费市场，也是最大的先进技术应用市场，而国外的装备要进入中国的市场，必须把产品当地化。比如美国的通用现在在中国已经占了17%的市场份额，它就是按照中国的道路状况、气候条件等进行了改造，市场份额才得到不断的扩大。

李北光表示，《中国制造2025》的发布和实施，绝不是“不买国外产品”，也不是“替代外国制造”。相反，中国在推行《中国制造2025》的过程中，会始终秉承开放发展、合作共赢的理念，与更多外国企业开展合作，为企业间的务实合作创造良好环境。

《中国制造2025》实施两年来，一些国外机构和媒体有一些质疑。其中，中国欧盟商会发布了一份名为《中国制造2025：产业政策对弈市场力量》的报告，认为相关政策与市场化改革背道而驰。那么，《中国制造2025》真的对产业干预过多了吗？

“这是对《中国制造2025》及相关政策的曲解和误读，应该说是引导市场更为准确。”工信部规划司副司长李北光接受记者采访时表示，党的十八届三中全会明确提出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。未来，我国仍将坚持市场化的改革方向，这也是制定实施《中国制造2025》及相关政策措施的出发点。

工信部赛迪研究院装备工业研究所所长左世全认为，《中国制造2025》的产业政策是必要的，是对以企业为主体的市场进行引导，而不是包办。比如关键共性技术的创新、高端装备的突破以及制造业整体水平的提升，都不是某一个企业可以实现的。在我国制造业从大向强迈进过程中，国家和地方政府要发挥好引导和推进作用。

“修复”市场失灵地带

国家制造强国建设战略咨询委员会委员、中国工程院制造业研究室主任屈贤明向记者指出，我国发展经济的国策是主要依靠市场来优化资源配置，这也是实施《中国制造2025》的基本准则。但是当前制造业仍存在一些突出问题，比如共性技术缺失问题、基础薄弱问题，单靠市场机制解决不了，存在一些市场机制失灵地带，必须发挥好政府的引导作用。

哪里是市场失灵地带？李北光为记者画了一张图，制造创新流程分为3个阶段：第一个阶段是基础研究阶段，这个阶段资金投资高；第二个阶段是企业产业化阶段，这个阶段资金涌入更多；第三个阶段是中间实验阶段，即实验室生产和生产原型能力阶段，这个阶段正是市场失灵地带，也叫“缺失的中间带”，需要政府的力量。

“我国规模以上工业企业资产总计已超过100万亿元，这样庞大的市场和高度市场化的领域，政府无法干预也干预不了。但是在某些前瞻性领域，比如高端装备领域等，就要发挥好政府的作用。有效市场的出现离不开有为政府，政府的引导作用不可替代。只有更好发挥政府的引导作用，才能更好发挥市场配置资源的作用。”李北光说。

“《中国制造2025》的九大任务和五大工程都是要解决共性问题。什么是共性问题？就是那些单靠一个企业、一个行业甚至一个市场解决不了的问题。”李北光解释说，比如《中国制造2025》的五大共性问题分别是创新、质量、绿色、结构和人才，这五大问题完全依靠市场是解决不了的，需要政府来引导，因此五大工程正是围绕这五大共性问题来设计。

引导产业发展是通行做法

“政府制定重大产业政策引导产业发展是世界主要制造大国的通行做法，尤其对于追赶型国家而言。近年来，在新一轮科技革命与产业变革孕育兴起的大背景下，各国无不选择通过推动技术创新应用，巩固和提升制造强国的优势地位。”左世全说。

国务院发展研究中心产业经济研究部研究室主任许召元向记者介绍说，在制定产业政策引导产业发展方面，近代比较成功的代表性国家是日本和韩国。其中，日本在上世纪50年代初期重点支持煤炭、钢铁、电力、造船等重化工业，50年代后期重点支持化纤、石化、电子、机械等产业，70年代后开始支持半导体、集成电路、电子计算机、飞机等高技术产业。韩国在上世纪60年代重点支持钢铁、机械、电子、纤维行业，70年代重点支持石油、化学等重化工业，80年代重点支持高新技术产业。

发达国家不“干预”市场吗？事实上，近年来，发达国家制定产业政策更为普遍。据许召元介绍，2012年2月，美国发布《先进制造业国家战略计划》，正式将促进先进制造业发展提升为国家战略。截至2015年6月，美国已先后成立了5家制造业创新研究所。2011年前后，欧盟主要成员国也相继发布了本国的“再工业化”战略，如英国颁布了《强劲、可持续和平衡增长之路》报告，确定了航空、建筑等11个行业作为关键发展领域；德国在“工业4.0”之前，早在2010年7月就发布“高技术战略2020”，将气候/能源等10个项目列为全力支持发展的计划。

“还应看到，目前，发达国家的一些技术和产品对中国实行严格限制、出口禁运，制定实施《中国制造2025》就是要加快推进中国工业转型升级，满足市场需要。”李北光说。

政府应该做什么

许召元认为，《中国制造2025》的实施已经和以前的产业政策方式有所调整，转向更多依靠功能性产业政策或普惠产业政策，而不是直接支持企业或产业。例如，《中国制造2025》更多支持创新中心、研发能力、技术改造等投资，不同所有制企业、不同类型企业都可以申请享受，并没有直接对企业或者市场产生“干预”。此外，在资金投入中更多采用产业基金形式，由市场机构发现投资机会，政府资金只作为补助或跟投方。

“政府的力量要放在产业化前端。我们制定《中国制造2025》分省份指南时也在引导地方政府不干预市场，而是立足打造生态体系，为创新主体提供外部支撑。我国恰恰反对干预产业化进程，不去要求企业具体生产某个产品，充分竞争的领域要让市场自己去配置资源。”李北光说。

政府应该做什么？李北光认为“应该建好平台”：平台首先要“平”，要开放、不能有“栅栏”，要针对共性技术，要对内资外资都开放；其次要“高”，要瞄准行业核心技术、关键共性技术，对战略性、前瞻性领域提前布局，解决市场失灵问题；第三还要“通”，工信部、发改委、科技部等部门的各种技术平台都要融通联合、协同创新，从而搭建起更大平台。

“现在，广东东部地区、浙江、江苏、山东等工业大省已经把主要精力放在建平台上了，也开始提前布局战略性、前瞻性领域。但一些西部地区还是更注重产业化和占有率。”李北光坦言。

但屈贤明也提醒说，在引导调控过程中，要警惕一些政府干预的不良苗头。他建议，以中央财政为杠杆来撬动更多社会资金，让更多企业受惠；出台更多普惠政策，特别是支持中小企业的政策。